Finanças públicas

Finanças públicas: enfrentando a Dívida Pública

A implementação de qualquer programa de governo deve estar associada à sua capacidade financeira de execução. Mas tal capacidade não pode se referir a números frios, à simples questionamentos de se há ou não orçamento disponível. Uma análise financeira séria deve partir de dois pontos fundamentais:

• Quais as prioridades de gastos e investimentos?
• Quais as possibilidades de origem de receita?

Iniciamos nosso programa com a análise da dívida pública para demonstrar de que forma o Estado de São Paulo – assim como os gastos da União e de outros estados brasileiro – organiza suas finanças de modo a assegurar, em primeiro lugar, o retorno do capital e, secundariamente, realizar suas tarefas de gestor dos bens e das políticas públicas.

A situação das finanças públicas estaduais tem origem nos movimentos do setor público brasileiro ao longo da década de 80. A obrigatoriedade de manter os compromissos financeiros e as transferências de recursos ao exterior resultantes do golpe dos juros de 1979 e a consequente crise da dívida que assolou os países da América Latina naquele período provocaram uma crise de todos os segmentos do setor público brasileiro, inclusive em nível estadual. A solução encontrada pelo Estado brasileiro foi a adesão aos planos de liberalização da economia, que inseriram o Brasil em novos acordos financeiros e comprometeram o país com diversas medidas ditas de “saneamento” econômico, dentre as quais se destacam o equilíbrio monetário e o controle fiscal.

No plano nacional, a principal versão dessas medidas ocorreu a partir do Plano Real. Para os estados, o ponto fundamental foi a reforma financeira de 1997 e a Lei de Responsabilidade Fiscal do ano 2000. Nesse período, com o saneamento das contas federais já em curso, os governadores estaduais, ainda presos às crescentes dívidas públicas e aos problemas dos bancos estaduais – ambos aprofundados a partir do fim da inflação e da alta de juros do Plano Real – viram-se obrigados a aceitar todas as condições impostas pelo Governo Federal para a reorganização das finanças dos estados.

Assim, realizou-se um processo de renegociação da dívida pública dos estados no qual estes foram obrigados a seguir plenamente a estratégia financeira adotada nacionalmente, alinhando-se ao cumprimento de regras de ajuste fiscal bastante restritas. As medidas incluíam a privatização de empresas e bancos estaduais, justamente as instituições que até aquele momento tinham servido de instrumento de alavancagem financeira e ampliação de gastos públicos. Ou seja, a situação levou a que os estados, para livrarem-se de suas dívidas, tivessem que abrir mão de quase todo seu aparato financeiro local.

A Lei de Responsabilidade Fiscal completou a construção desse novo arcabouço institucional para as finanças públicas estaduais, aprofundando a ingerência sobre a definição de prioridades orçamentárias através do estabelecimento de parâmetros legais para o gasto de pessoal e o endividamento dos estados. A partir da promulgação dessa lei, os estados ficaram obrigados a manter metas fiscais previamente anunciadas e a determinar garantias para sua implementação, mesmo que para isso fosse necessário restringir a oferta de políticas sociais básicas, sob pena de sofrer sanções financeiras e bloqueio das transferências federais.

A nova estrutura das finanças estaduais possuía uma lógica simples: comprometer o orçamento com a geração de superávits primários e com o pagamento do serviço da dívida. Em outras palavras, colocar o pagamento de juros como prioridade número um do orçamento estadual. Todos os demais gastos – saúde, educação, cultura, assistência social, esporte, etc. – ficaram sujeitos ao potencial de ampliação da arrecadação do estado.

Vale ressaltar que, dada a estrutura tributária vigente – o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) correspondeu, em 2009, a 67% da receita líquida disponível, enquanto a arrecadação sobre a propriedade não alcança 5% – o potencial de arrecadação para os estados depende fundamentalmente da ampliação do volume de mercadorias e serviços em circulação, ou seja, do crescimento econômico. Como a política de combate à inflação manteve, e mantém até hoje, as taxas de crescimento da economia controladas para não interferirem nos níveis de inflação, também a arrecadação apresentou taxas de crescimento pífias. Entre os anos de 1998 e 2007, o crescimento real da arrecadação no Estado de São Paulo foi de menos de 2,6% ao ano.

O resultado é que o Estado de São Paulo – assim como os demais da Federação – encontra-se financeiramente refém da política de finanças federais, atualmente focada na estabilização monetária e, portanto, com baixa capacidade de investimentos e sujeito a um rígido controle de gastos.

Os dados mostram uma forte disciplina do governo ao novo regime financeiro. Os gastos com pessoal caíram de 50% em 2001 para pouco mais 40% do orçamento em 2008. Enquanto isso, o superávit primário cresceu de 4,97% para 8,32% do orçamento no mesmo período. De acordo com os dados da Secretaria da Fazenda do Estado, o valor destinado ao serviço da dívida em 2009 foi de mais 9 bilhões de reais. No mesmo ano, o valor total destinado à manutenção do ensino público estadual foi de pouco mais de 5 bilhões de reais, enquanto o atendimento médico, ambulatorial e hospitalar não alcançou 4,5 bilhões de reais e a produção de unidades habitacionais ocupou apenas 682 milhões de reais.

Fica explícita, portanto, a fórmula para o cumprimento das metas de pagamento de juros: redução de todas as demais ações do estado, o que é feito através de privatizações, programas de demissão voluntárias, não reposição para aposentados, redução do número de funcionários, que caiu de 912 mil ativos em 1994 para 743 mil em 2005 e progressiva transferência aos municípios de atribuições sob sua responsabilidade. Ainda que a chamada municipalização de serviços atenda uma demanda dos movimentos sociais buscando uma administração com melhor conhecimento da realidade local, esse tipo de transferência deveria ser acompanhado com o repasse adicional de recursos. Mas como os orçamentos estaduais estão engessados, esse repasse não é feito. O que provoca uma diminuição da qualidade do serviço.

É importante lembrar que grande parte da dívida estadual – aquela que gerou a reformulação do modelo financeiro a partir de 97 – tem origem em programas de ajuda e socorro do governo a empresas e bancos privados. O total da dívida e a avaliação acerca da validade de sua aplicação até os dias atuais nunca foi devidamente auditada e é provável, dados os altos níveis dos juros no país, que boa parte da dívida legitimamente adquirida já tenha sido plenamente quitada.

Outro dado de grande relevância na análise das consequências do modelo no Estado de São Paulo é o fato da dívida pública nominal do Estado de São Paulo ter crescido de R$ 64,6 bilhões em 1997 para R$ 168,6 bilhões em 2008, um aumento de quase 400% e, no mesmo período, o governo ter arrecadado cerca de R$ 80 bilhões com diferentes mecanismos de privatizações e transferências de patrimônio para a União. (Valores atualizados pelo IGP-DI em 2008). Trocando em miúdos, isso significa que a privatização não ajudou a transformar o estado em uma organização mais eficiente financeiramente, como prega o discurso neoliberal.

O Partido Socialismo e Liberdade inverterá o olhar sobre as finanças públicas e suas prioridades atuais e por isso aponta os seguintes eixos de ação:

1. A dívida pública estadual será auditada e renegociada, com parâmetros fundamentalmente distintos daqueles da renegociação de 1997, que partam da necessidade de autonomia financeira do estado, e não do aprofundamento da dependência frente ao fluxo de capital internacional.
2. A renegociação da dívida será complementada com uma nova lógica tributária, que permita o aumento da arrecadação através de uma maior tributação da propriedade, da herança e das grandes fortunas.
3. O PSOL fará uma profunda reforma financeira no estado: priorizando a gestão do bem público – e não o pagamento da dívida pública – e arrecadando daqueles que tem muito, e não da população que todos os dias luta para sobreviver em nosso estado.